财政收入规模和结构分析(ppt127)-财政管理【PPT课件】

2020-09-19 21:06:00 本页面

【导读】建国以来,我国形成了由中央、省、市、县、乡五级政府组成的政府体系。这五级政府均享有。筹措和分配部门。这些收支活动要接受同级人民代表大会的。监督并体现政府决策层的意志。预算内、预算外和非规范(“非预算”或。“制度外”)三大渠道。财政收入是指一国政府为满足其财政支出的。需要而参加社会产品分配所取得的收入。广义的财政收入包括政府的一切进款或收入。故应比照市场经济体制国家的惯例进行适当调整。按财政收入有无继续性可分为经常收入和临时收。经常收入是指在每个财政年度连续、反复获得的。收人和国有企业收入等。主要是公债收入。公法权的强制收入是指国家凭借政治权力强制地。财政政策性收入是指国家通过征收现有购买力的。一是强制收入类,包括税收收入目、战争赔偿收。费收入目、发行钞票收入目和捐献收入目。金框定为政府为履行职能而取得的收入。因此,预算外资金的收入可能性边界比较。预算外资金名义上大都是因事立项,

文章介绍图

  

【正文】 1
第二章财政收入规模和结构分析

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本章提要:
•建国以来,我国形成了由中央、省、市、县、
乡五级政府组成的政府体系。这五级政府均享有
宪法地位,相应设置财政机构,作为政府收入的
筹措和分配部门。
•这些收支活动要接受同级人民代表大会的
监督并体现政府决策层的意志。从总体上看,中
国政府收入来源可分为
•预算内、预算外和非规范(“非预算”或
“制度外”)三大渠道。
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第一节财政收入及其分类
一、财政收入的概念和分类
(一)财政收入的概念
1、定义(见教材P38)
财政收入是指一国政府为满足其财政支出的
需要而参加社会产品分配所取得的收入。
广义的财政收入包括政府的一切进款或收入。
狭义的收入仅指政府每年的“定期”“预算
收入”。
广义财政收入的形式包括(1)税收收入(2)
债务收入(国债)(3)收费收入(4)利润分
配收入。
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2、财政收入的统计意义
•按照我国统计指标的解释,财政收入是国家通过
财政各个环节筹集的财政资金总称,这与欧美等
大多数国家的定义有所不同,后者是指为维持国
家的政治职能和特定的经济职能,以政府为主体
对整个经济生产产品的部分价值进行的分配和再
分配。
•通过比较可得出:(1)由于我国财政收入的主
体是各级财政部门而不是政府,故政府其他职能
部门筹集的财政资金未计入财政收入;(2)财
政筹集的财政资金,即使不构成已实现的生产产
品的部分价值(如国债)也被计入财政收入。这
使得我国财政收入和其他国家缺乏直接的可比性,
故应比照市场经济体制国家的惯例进行适当调整。
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(二)财政收入的分类(见教材P38-39)
1、经常收入和临时收入
按财政收入有无继续性可分为经常收入和临时收
入。
经常收入是指在每个财政年度连续、反复获得的
收入,主要包括税收收入、行政收入、国有财产
收人和国有企业收入等。
临时收入则是一种不规则、不经常的财政收入,
主要是公债收入。
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2、公法权的强制收入和私法权的经营收入
•按照征收权力划分,财政收入可分为公法权的强
制收入或公经济收入和私法权的经营收入或私经
济收入。
•公法权的强制收入是指国家凭借政治权力强制地
从居民手中征收的收人,如税收收入、罚款收入
等。
•私法权的经营收入是指国家依据任意原则或者自
愿原则获得的收入,如国有财产收入、国有企业
收入、公债收入等。
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3、财政政策性的收入和货币性的收入
•按照取得财政收入对购买力的影响,可将财政收
入分为财政政策性收入和货币政策性收人。
•财政政策性收入是指国家通过征收现有购买力的
一部分所形成的收入,如税收、公债、罚款等。
•货币政策性收入是指国家由于铸造货币、发行纸
币,依靠创造购买力产生的收入。如中央银行认
购公债,实质是间接发行纸币。一般而言,财政
政策性收入仅是购买力的转移,不增加整个社会
的购买力,而货币政策性收入则增加了社会的购
买力,实质上是一种虚假性收入。
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4、西方学者对财政收入的分类
•(1)亚当·斯密对财政收入的分类
•英国经济学家斯密(AdamSmith)在其名著
《国民财富的性质和原因的研究》一书中
把财政收人分为国家资源收入和税收收入
两类。
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(2)亚当士的分类
•美国经济学家亚当士(H.Adams)把财政收入分
为三类。
•一是直接的收入(国家资源收入);
•二是派生收入(税收、罚款等);
•三是预期的收入(公债等)。
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(3)道尔顿的分类
•英国经济学家道尔顿(H.Dalton)把财政收入分
为三类十二目。
•一是强制收入类,包括税收收入目、战争赔偿收
入目、强迫公债收人目和罚金收入目;
•二是代价收入类,包括国有财产收入目、国有企
业收入目和筹募公债收入目;
•三是其他收入类,包括专卖收入目、特许权使用
费收入目、发行钞票收入目和捐献收入目。
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二、我国政府收入的分类(补充)
中国政府收入来源可分为预算内、预算外和非规
范(“非预算”或“制度外”)三大渠道。
1、财政预算内收入
中国各级政府的财政预算内收入由税收、税收附
加、基金、专项收入、规费等组成。其中税收是
最主要部分,目前占整体财政预算内收入的比重
在90%以上。中央政府的财政收入还包含债务收
入,该项收入的规模80年代后渐次增加,1993年
达到739亿元,1997年近2500亿元。相比其它收
入形式,财政预算内收入具有较高的法制化、规
范化程度以及可预见性。
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财政预算内收入的特点:
第一,作为财政预算内收入主体的税收的出
台和征管,具有明确的法律或行政条例依据。
这些法律和行政条例大都出自中央,并带有
全国范围的统一性和规范性,所包括的政策调整
权限也是对各省透明和大体均等的。
第二,财政预算内的非税收入的形成和征收
也有明确的法规依据,政府调整权限也具有各省
均等性。
这样,财政预算内收入的增长具有相对确切
的制度边界,任何机构和个人在发挥主观能动性
去扩展或压缩财政预算内收入时都会遇到较大的
制度障碍,要花费很大的“违规成本”。所以,
财政预算内收入计划往往具有相当高的可实现性。
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2、预算外收入
•1996年7月国务院发布的《国务院关于加强
预算外资金管理的决定》,认定
•预算外资金是指国家机关、事业单位和社会
团体为履行或代行政府职能,依据国家法律、法
规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使
用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。
•预算外资金范围包括行政事业性收费、基金
和附加,并决定从1996年起将养路费、电力建设
基金等13项数额较大的政府性基金(收费)纳入
预算管理。
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第一,是进一步明确了预算外资金属于
财政性资金,该项资金所有权应属于政
府而不是部门和机构;
第二,是企业与带有经营性质的事业单
位和社会团体所取得的经营收入不再计
入预算外资金。这实际上进一步划清了
政府与市场的关系,以及政府系统内资
金所有权与使用权的关系,把预算外资
金框定为政府为履行职能而取得的收入。
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预算外资金的状况具有三点特征:
•(1)结构复杂。
•我国预算外资金名目除税收附加10种左右、
政府性基金几十种之外,各级政府、各个
部门的收费项目超过千种,而且这些项目
资金的征收权分布在众多政府部门,这更
加剧了预算外资金结构的复杂性,极易使
人感到政府聚财“政出多门”,漫无边际。
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(2)收入不稳定。
•我国预算外资金的大部分项目实际上带有
行为税特征和流转税特征。其征收虽同样
具有强制性,但规范性及法理依据弱。
•因此,预算外资金的收入可能性边界比较
大,收入额大小同征收主体的努力关联度
极大,往往没有十分确切的制度约束。
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(3)使用带有专项性,但专项的规定又极易
被打破。
•预算外资金名义上大都是因事立项,属专
用资金,但在实际运用时,外部监督约束
和内部自我约束都不强,关于专款专用的
规定往往流于形式,极易在各个环节上被
打破。
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3、非预算收入
•非预算收入亦称“制度外收入”、“预算
外的预算外收入”、“非规范收入”等等。
在我国的政府收入体系中,非预算收入最
具机动性和波动性,而且历史较短,透明
度最低,是转轨过程中逐步扩张的收入。
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(1)概念:
•非预算收入不纳入预算内、外资金管理体系,由
政府部门、事业单位及社会团体直接支配。事实
上非预算收入用途广泛,不仅用于经济建设,而
且用于事业发展、政权建设、社会保障和公职人
员津贴福利等等。
•非预算收入的筹措机制并没有明确的制度依据和
法规范围,很多情况下都出自地方政府和政府部
门的权宜性、变通性和应急性安排,还包括政府
系统各环节近年滋生的“小金库”之类。1996年
明确了加强政府性资金管理的方针之后,非预算
资金的很大部分(社保基金等除外)实际已成为
违规违纪收入,虽受到限制乃至查外整顿,却仍
然不可能“清除”。
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(2)从收入筹措方式分类:非预算收入包
含有偿和无偿两类。
•A、有偿的非预算收入
•是指以政府或政府部门名义向社会各界借入资金。
政府或政府部门使用这笔资金,有时采取直接运
作方式,有时采取委托企业运作方式。
•可见,有偿的非预算收入实质上是政府信用资金;
在地方,这种收入本质上是地方公债。
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B、无偿的非预算收入
•是指政府和政府部门以及依托于政府的社会团体
凭借自己特定的权威向社会募集的收入。这种收
入一般属于临时性(一次性)资金。
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(3)从资金存在形式上看,非预算收入有
公开的和隐蔽的两种。
•A、公开的非预算资金在筹措过程中即为社会所
知,使用情况也可公开或在有外界要求时公开,
服务于政府或部门、单位履行职能的需要。
•B、隐蔽的非预算资金的筹措过程带有神秘色彩,
主要是因为资金的筹措超越制度规范甚至法律界
定,不宜为外界所知。
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三、我国财政收入的现状分析
•(一)税收
•1、我国税收现状
•(1)税收总量----绝对数指标
•税收在财政收入中已占主导地位,国家财政
收入的90%以上自来于税收,税收成为财政政策
调控国民经济的重要手段之一。

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实证资料:
•“九五”计划规定,我国税收年均增长速度
为10%,收入总量至2020年底要达到8200亿元。
而“九五”的税收收入实际上在1997年底就提前
完成了计划,收入总规模已达8234亿元,到1999
年税收总收入突破了1万亿元大关,达到10682亿
元,2020年税收总收入12660亿元,比上年增收
2348亿元,税收收入比上年增长了22.8%。税
收收入继1999年全年突破1万亿元后,再创历史
最好水平。年均增长速度达15%,绝对额年均增
长1200亿元之巨。“九五”税收收入的突破性
进展,极大地壮大了国家财力和中央实施宏观调
控的能力。
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(2)税收收入占国内生产总值比重—相对
数指标
•“九五”前一年财政收入占国内生产总值的比
重仅为10.7%,至1999年这一比重一跃而升到
13.9%,2020年底升至14.5%。财政收入占国
内生产总值比重的快速增大,税收收入的快速增
长起了决定性作用。1995年税收收入占国内生产
总值比重是10.2%,至1999年底提升到12.6%,
预计2020年底将升至13.5%以上。
•可见,财政宏观规模的快速上升,主要应归
功于税收的特大幅度增长。2020年年终岁末,统
计2020年全年税收收入情况,据国家税务总局
2020年1月4日公布的有关统计,2020年1至12月
份全国税收累计完成12660亿元,增收2348亿元,
税收收入比上年增长了22.8%。税收收入继
1999年全年突破1万亿元后,再创历史最好水平。
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(3)税收对国民经济的贡献
•税收指标是效益指标的一个重要衡量标准,
一方面,税收收入占GDP的水平,表现出了经济
效益的高低,利润率的高低;另一方面,在整个
税收收入中,要保证国家收入。
•在我国,相对的集权,对国民经济的建设十
分重要。“十五”计划中,政府要办几件大事:
南水北调、西电东输、西气东送、青藏铁路,哪
一项工程都是上千亿元的投资,政府没有钱怎么
行!国际上同样如此,国家是靠实力说话的,而
国家的实力则主要表现在经济实力上!经济实力
一个靠基础,一个靠效益。没有基础,效益没有
依靠;没有效益,基础不会稳固。
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2、税收的政策手段
•税收作为财政政策的手段,主要用来实现
经济增长、经济稳定,资源合理配置和收
入公平分配等目标。
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(1)实现经济增长、经济稳定的目标
•税收稳定经济目标是指税收能够对国民经济起自
动稳定的功能。
•税收的这项功能被称为“自动稳定器”例如,在
经济繁荣时期,国民收入增加,以国民收入为源
泉的税收收入会随之自动增加,相对减少了个人
的可支配收入,在一定程度上减轻了社会的投资
需求和消费需求过旺的压力,从而使国民经济的
增长速度减缓。在经济衰退时期,税收会自动减
少,相对地增加了个人的可支配收入,在一定程
度上缓解了有效需求不足的矛盾,有利于经济复
苏。
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图示如下:
经济繁荣
国民收入税收投资减少供‹求
消费减少
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•税收发展经济目标的实施一般是在指需求不足影
响经济增长速度的情况下,通过减税措施来刺激
经济加速发展。
•如果税收的自动稳定经济的职能,不能促使经济
复苏,政府可进一步采取税收措施,来刺激经济
发展。例如:可以采取降低税率的办法,刺激投
资与消费,特别是通过国与国之间的关税优惠和
对等待遇,将会刺激出口,通过贸易乘数的作用
促进国民经济加快发展。税收拉动经济的作用,
不仅表现在税收收入的快速增长、为实施积极财
政政策增添了巨大助力上,更重要的是表现在税
收政策成功地实施间接调控上。
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我国税收政策的实例资料:
•A、针对亚洲金融危机的税收政策
•亚洲金融危机后,我国政府先后3次采取了
旨在增强出口能力的减税措施。1998年10月调高
了部分商品的出口退税率,而后鉴于促进出口的
力度还不够充足,于1999年1月和7月又先后两次
提高部分商品出口退税率,使出口商品综合退税
率达到15%以上。综合退税率由1997年8.29%
提高到1999年下半年的14.75%。经过这3次出
口税收政策的调整,有力地拉动了出口贸易回升,
1999年我国外贸出口总额比1998年增长了6.1%,
2020年1-10月份,据海关总署统计,外贸出口
总额达到2051亿美元,比上年同期增长32.2%。
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B、为拉动内需,实施了一系列减税政策
•为拉动内需,促进投资增长,我国政府先后实行
了固定资产投资方向调节税减半征收和暂停征收
的政策措施;
•为推动房地产业发展,对房地产流通有关的营业
税、契税、土地增值税,实施了减税免税政策;
为促进结构调整,对高新技术产业化、技术创新
等相应调整了税收政策,实施了企业用于符合国
家产业政策的技术改造项目的固定资产设备投资,
给予按40%比例抵免企业所得税的优惠政策,对
技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技
术服务收入等,实施免征营业税政策,对高新技
术产品实行税收扶持等等。这些政策的实施,极
大地增强了各方面调整产业结构、发展高新技术
的能力和积极性。
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(2)资源合理配置目标
•税收资源合理配置目标的实现是指在市场经济条
件下,由于市场缺陷的存在,决定了资源的私人
部门不可能完全有效配置,政府需要利用税收手
段强制改变资源配置,以弥补市场机制的缺陷。
•可参考第一章的内容
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(3)税收收入促进公平分配的目标
•税收收入公平分配目标的实现主要是指靠税收中
的累进所得税制和财产税制来实行。
•在生产领域,对国民收入的分配应坚持效率的原
则,谁努力多,谁收入多,以提高生产者的积极
性,以促进市场机制发挥作用。
•但是在再分配领域,应对高收入者和富有者收入
与财产进行征收更多税,以体现社会公平,缩小
高收入者与低收入者之间的差距,缩小财产拥有
多者与少者之间的差距。只有这样才能更好地实
现公平与效率。
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举例说明
•针对国内经济发展的实际情况,大胆恢复对居民
储蓄利息所得征税,并将其收入用于增加低收入
者收入。
•1999年11月,我国恢复对居民储蓄存款利息所
得征收个人所得税以来,到2020年年底,我国利
息税收入达到150亿元,这150亿元都用在了哪儿?
据了解,从1999年7月1日起,国家为提高城镇中
低收入者的收入,采取了一系列的措施。包括将
国有企业下岗职工基本生活费水平、失业保险金
水平、城镇居民最低生活保障金水平提高30%;
增加机关事业单位在职职工工资和离退休人员的
离退休费;提高国有企业离退休人员养老金标准;
补发拖欠的国有企业离退休人员统筹项目内的养
老金;提高部分优抚对象抚恤标准等。落实这些
使全国8400多万人受益的措施,利息税发挥了重
要作用。
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•应当说政府利息税的税收政策在安排上是十分巧
妙的。从表面上看,扩大了所得税征收范围,减
少了纳税人收入,是一种紧缩需求的措施,但在
我国具体条件下,其情况却不然。增税却能起到
拉动内需的作用,因为征收储蓄利息所得个人所
得税主要收的是中高收入者的收入,这样不仅不
会紧缩需求,相反由于低收入者增加收入,反而
会扩大需求,同时由于储蓄利息收入的降低,还
刺激了居民将储蓄转向投资的热情。
•事实已证明这一举措是成功的。有关资料表明,
自恢复对储蓄利息所得征税以来,国内消费需求
有明显提升,2020年上半年社会消费品零售总额
比上年同期增长了10%,比上年同期增幅高出3
个多百分点;与此同时也推动了民间投资,2020
年上半年股市成交额和入市投资者都大幅度增加,
成交额同比增加了18000亿元,沪深两市股指连
创新高。
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(二)规费收入
•1、规费的分类
•(1)规费的含义
•主要指政府及其职能部门根据法律法规或政
策的规定,而收取的各种费用和基金。政府收费
是指政府在税收之外参与国民收入分配和再分配,
以获取政府充分行使职能的重要财源。
•市场经济下的各项规费,主要是指政府机关
为居民或团体提供特殊服务或实行行政管理所收
取的手续费或工本费,如工商企业登记费、商标
注册费、公证费等,这种规费的收取是必要的,
它是国家财政收入的一种辅助形式。
•美国、德国每年的规费等收入分别占全国财
政收入的7%和8.1%。
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(2)政府收费从性质上看,大可分为三类
•行政性收费、事业性收费以及经营性收费。
•我国当前各种收费名目太多。据不完全统计,经
各级政府批准的各种收费项目就达九百多种,加
上地方各部门自行设立的五花八门的收费项目竟
达数千种之多。
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现状分析
•规费收入有其存在的合理性,我国地域广阔,各
地情况千差万别,而税法的制定权在中央,地方
没有税收立法权,通过税收而收取的财政收入在
各地有很大的差别,因而政府收费也是为筹集建
设资金,发展地方事业的一种渠道。
•目前规费收入存在着泛乱现象,一方面收取的立
法程序混乱,另一方面使用的方向也不尽合理,
对国民经济的影响存在着双重作用,如果收取合
理、使用得当,则对国民经济发展起促进作用,
反之不利于国民经济的发展。
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•当前我国各类税外收费的总规模,不少专家
估计己与预算内收入相当,有相当一部分地区甚
至超过预算内收入。
•河南省1995年各级政府的收费已达96亿元,
而地方税收入仅为。不少行业费负大
大超过税负,安徽省1996年农民人均费用负担65
元,而人均农业税才22元,费是税的3倍;
•据对湖北省钟祥市50户纳税户的调查,每户
平均税负330元,而各费负担达1,400元,费是税的4
倍。税外收费的征收主体繁杂,现实中似乎找不
到几个不收费的行政事业单位。据山西省财政部
门统计,该省税外收费单位达。不过也有
少量合规的税外收费委托税务部门代收,据国家
税务总局征管司的不完全统计,18个省市国税系
统共代征50余种(次)费用,21个省市地方税系统共
代征90余种费用。
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2、税外收费的主要弊端
(1)削弱了国家宏观调控的能力
•一般说来,规范的市场经济国家与企业、公
民的经济关系主要体现在税收的征缴上。在财政
收入主体多元化的背景下,预算外收费往往会导
致局部利益侵蚀整体利益的现象的发生,即部门
和行业往往以自身的利益或本部门主管事业的发
展为出发点,具有很大的随意性,不考虑国家的产
业政策,甚至与国家的调控目标相左,削弱或抵销
了税收的调控作用。
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(2)加重企业负担,阻碍经济发展
•预算外收费恶性膨胀的直接结果是社会财富创造
者---广大企业和生产经营业户不堪重负,经济发
展速度和规模受抑制。
•一些地区和部门从局部利益出发,以财政经费不
足为由盲目收费,其结果是收费越多,财源越枯竭,
财政越困难;财政越困难,部门的收费越增加,税源
更萎缩,财政则愈加困难......如此互为因果,恶性循
环。
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(3)导致资源配置效率低下,造成人力、物
力、财力的极大浪费
•财政的支出分配不仅是社会资源配置的重要组成
部分,而且可对市场配置的不足进行补充和纠正,
但这需要集中一定的财力作基础。
•当前名目繁多、规模庞大的税外收费不少是借政
府之名、行部门之实、截财政之源、充单位之库,
搅乱了市场配置的正常机制,造成社会资源的巨
大浪费。
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3、税费改革
•(1)中国社科院财贸所研究员何振一撰文改革
的具体对策是:一个统一、三个同步。
•一个统一
•就是统一国家财政,将政府的一切公共收支统一
纳入国家预算管理。不再保留任何放在国家预算
外、实行自收自支自行管理办法的公共收支,也
不再保留任何坐支、抵扣等管理办法,以便从国
家财政管理制度方面挖掉产生乱收费的根源。
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三个同步包括以下内容:
•一是城市和农村“费改税”同步。
•二是清理收费项目与行政事业体制改革同步。
•三是“费改税”与调整优化国家预算支出结构同
步。
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(2)国家税务总局科研所课题组研究结论
•A、收费分类及其含义
•(1)行政性收费。这类收费是政府行政部门为了履
行其职能,对自身经费不足的一种补助。
•(2)事业性收费。这类收费是国家规定的实行事业
管理的单位为了履行自身职能而收取的费用。
•我国事业性单位的经费来源存在三种情况:一是国家
财政全额拨款的单位,一般不允许收费;二是国家财
政部分拨款,部分的经费依靠自身创收解决,可以按
有关规定和标准收费;三是国家财政不予拨款,完全
依靠自身创收收费解决支出。应当讲,后两种情况的
事业性收费,只要是作为成本补偿性与使用性质的收
费,应当是合理合法的,属于使用费。但是,某些事
业单位代政府履行职能,经费已到位再收费就属于乱
收费。目前存在的使用性质的收费,如一些工本收费
应当是允许的。
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(3)基金。这是指具有专项用途的事业
发展资金。但是在实际执行中,已经出现不
按规定、不报国务院批准自行设立基金的问
题。
•(4)其他收费。除了上述收费以外的所
有收费,包括各种非规范的“三乱”收费
在内。
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B、“费改税”建议方案框架
•国家税务总局科研所课题组的专家们提出以下建
议方案框架。
•(1)并设结合,以并为主,以设为辅,即能将
收费并入现行税种的,不开征新税种,确有必要
的设立新税种。
•(2)扩大税基,保持总体负担不增加。
•(3)本着简化和优化税制、体现效率和公平的
原则,进一步完善和实现“费改税”,预防增设
新税又减少不了收费,或者是旧费复归或新费出
台的现象发生。
•(4)兼顾中央和地方的利益分配,既保证中央
政府的宏观调控,又不影响地方事业的正常发展。
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•(5)把“费改税”与规范收费结合起来,对暂
时改不了税的收费项目,要进行规范,防止其对
“费改税”项目的冲击。
•(6)把“费改税”同规范政府行为结合起来,
以减轻地方政府行为对“费改税”工作的阻力。
•(7)费税改革要与立法相结合,以减轻“费改
税”的压力和难度。
•(8)费税改革要同规范预算管理相结合,以防
止增了税、费未减的现象发生。
•(9)费税改革一定要本着科学、审慎的原则进
行,切忌一刀切或一哄而上。
•(10)既要有利于完善现行税制,又要积极稳妥,
先易后难,分步实施。
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C、具体的近期目标
•近期目标应本着
•有利于强化政府的宏观管理职能和理顺社会分配
关系;
•有利于调动中央和地方政府两个积极性;
•有利于以税聚财,规范预算管理;有利于减轻企
业和农民负担;
•有利于完善现行税制的原则,把那些具有税收或
准税收性质,收入来源较稳定,涉及面较广,受
益面较宽,收费具有连续性和持久性且无人员开
支或只涉及行政管理费和基金的收费项目改为税
收。
•具体形成共识可以作为近期改革目标的,有以下
三个税种:(1)社会保障税;(2)教育税;
(3)燃油税。
51
D、中期目标
•中期目标,是指“十五”计划期间或者更短一些
时间内完成的费改税目标。
•中期费改税目标的有以下10个税种:
•(1)将环境保护费、超标排污费等五种收费改
为环境保护税;
•(2)将城建费、河道养护费等九种收费改为城
市维护建设税;
•(3)将证券市场监管费、期货市场监管费等两
种收费适时开征证券交易税;
•(4)将棉花价格调节基金、副食品价格调节基
金等五种基金改为社会福利税,或并入相关税基
征税,不再设税种;
52
•(5)将农(牧)业税地方附加、复垦基金等八
种收费并入农牧业税;
•(6)将矿产资源补偿费、无线电管理费等11种
收费并入资源税;
•(7)将电力建设基金、散装水泥专项基金等九
种收费改为基础设施建设税,或建立专项投资基
金,并设立《投资基金法》;
•(8)将外商投资土地使用费、土地管理费等四
种收费并入土地使用税;
•(9)将城市开发收取的各种城建配套费用并入
固定资产投资方向调节税;
•(10)将农村的“三提五统”收费并入农业税,
或设立农(牧)业附加税。
53
(三)其他收入方式
•主要包括国有企业上交利润,国有股份收
取的股息、分红、国有财产的出卖以及接受政府
间的捐赠等等。
•这些方式也是财政收入的重要组成部分,国
家同样可通过这些方式来对经济发展起抑制或扩
张效用,进行经济结构的调整。
•例如:国家一方面可以通过卖出国家财产或
出让国有股份来扩大社会投资需求,同时也可用
收回的资金来改善国民经济经济结构;增加或减
少国有企业上交利润,同时可限制或促进有关产
业或行业的发展。
•见教材P57-61第三节其他非税收入
54
(四)国家信用(公债)
•即国家以有偿的方式筹措财政收入的一种手
段,按筹措的范围可分为国内公债和国际公债。
其信用基础是由国家的支付能力所形成,即主要
以税收作为保证,公债的发行的信用是国家的政
治主权和国民经济资源,故公债发行无需提供担
保。
•见教材P42
55
东南大学远程教育
财政税收
主讲教师:吴斌
第07讲
56
第二节财政收入规模分析
•一、财政收入规模的指标
•1、总数指标:财政收入总额
•2、相对数指标:财政收入占国民生产总
•值(GDP)的比重
57
二、我国财政收入的变化趋势
•1、财政收入总额绝对数逐年增长
•我国政府性资金收入规模不断扩张,总的看,
预算内外资金合并计算的增长速度相当快,而且
呈现出一定的稳定性,特别是在经济低潮期(如
1989-1991年),政府收入增长依然强劲。财政
部长项怀诚最近指出,2020年中央财政总收入
,总支出,收支
相抵,赤字达。而地方财政总收入
,总支出,收支相抵,
结余。
58
2、相对数指标:财政收入占国民生产总值
(GDP)的比重的变化趋势
•80年代以前,我国预算内的财政收入占GDP的比
重都在30%以上,最高年份曾占到41%。改革开
放的初期即1979年这一比例还高达%;1997
年之后逐年下降,最低是1996年,下降至%;
1997年之后开始回升,2020年达到%。
•从我国政府所承担的职能与市场经济国家所做的
比较,政府的越位行为之广、范围之大是市场经
济国家望其项背的。由此判断我国政府收入占
GDP的比重不可能低于30%。
59
3、财政收入的横向比较
•世界上有三种财政类型:
•(1)即不管调控经济也不管社会福利的廉价政
府型财政,其财力规模一般占GDP的10%左右。
•(2)承担调控经济任务的财政,其财力一般需
占GDP的35%左右。
•(3)福利国家的财政,其财力需占GDP的45-
75%
•我国财政财力规模只占GDP的11%左右,是廉
价政府财政,无力调控经济。1990年美国的这一
比例为34%;法国为%;英国为41.4%
60
•从我国国情看,由于财政体制存在问题,的确在
很多方面可以观察到政府财政收入的不足和公共
物品供需之间的较大缺口,但国家财政对改革开
放经济的持续高速发展起到了无可置疑的推动作
用。
•公共物品供需矛盾的存在与其说是反映了财政收
入规模偏小,不如说是反映了与特定经济发展阶
段相关的体制变革冲突和利益分配冲突。
•一些学者认为,我国财政收入规模目前与社会变
革和经济发展阶段是基本相称的,在今后仍应坚
持以收定支甚至定支减收[1]以努力提高财政资
金的配置效率。
[1]吴俊培:《应当研究怎样削减财政收入》,
载《中南财经大学学报》1995年第5期。
61
4、我国预算内财政收支存在的问题
•(1)大部分年度财政收入增长速度慢于GDP的
增长速度。
•(2)大部分年度财政收入增长速度慢于财政支
出的增长速度。
•产生的后果是:
•(1)预算内收不抵支,财政赤字和债务规模逐
年扩张。
•(2)预算内支出不能满足政府开支的需要,导
致预算外资金(各项规费)不断膨胀,国家财政
被枝解,国家资金分散化使用。
62
三、经济发展水平和生产技术水平对财政收
入的制约
•见教材P40
•生产力发展水平往往反映一个国家的社会产
品的丰富程度和经济效益的高低。一个国家生产
力发展水平高,则该国的国民生产总值或国民收
入就会较高,财政收入占国民生产总值或国民收
入的比重也就会较高。
•通常所说的“弱国无财政”
63
四、分配制度和政策对财政收入的制约
•见教材P40
•财政收入主要来自国民收入中的剩余产品
价值(M)中的一部分,此外还有个人收入(V)中
的一小部分。V部分是保证劳动者个人消费的需
要,并随着社会的发展而应逐年增大,因而要逐
年设定一个V的最低限度。当年V的最低限度就
是当年M的最高限度。因此,财政分配政策决定
M占国民收入的比重。另一方面,M中的一部分
必须留给企业,作为企业扩大再生产的必备资金,
因而要在M中设定一个企业维持再生产的必备资
金。
•另一方面,M中的一部分必须留给企业,
作为企业扩大再生产的必备资金,因而要在M中
设定一个企业维持再生产的必备资金。因此,财
政分配政策决定企业留利的大小,决定财政可以
集中M的程度。
64
五、价格对财政收入的制约。
•见教材P41
•价格变动引起的国民收入再分配将影响财政收入
的增减。针对物价上涨幅度较大的情况,经济学
界在议论财政收入的“虚增”或名义增长而实际
负增长的问题,实际上就是指由物价上涨导致的
财政收入的“贬值”现象。
65
第三节公债收入和公债管理
•本节提要
•分析公债首先要明确的是公债在整个经济中,在
财政中承担着怎样的角色,在确定了其角色之后,
紧接着就可以由公债的性质来确定其量的规定性,
即公债的规模。
•在对公债的进行了定性、定量地分析之后,那么
紧接着就会产生一系列公债事物操作上的问题,
即公债是如何发行的、该由谁来充当公债的买者
以及怎样才能将这类债券推销出去,到期应该如
何偿还,而所有这些与公债运行有关的活动又都
属于公债管理的范畴。
66
什么是公债?
•公债是指国家依据信用原则,通过发行政府债券
有偿取得财政收入的一种形式。西方学者根据他
们对公债概念的理解和各国政权级次来区分各级
政府的公债,一般将中央政府债务和地方政府债
务统称为公债,而将中央政府债务称为国债。
•在我国,地方政府目前不允许发行公债,因此公
债仅仅是指中央政府债务的国债。
•国债即国家以有偿的方式筹措财政收入的一种手
段,按筹措的范围可分为国内公债和国际公债。
其信用基础是由国家的支付能力所形成,即主要
以税收作为保证,公债的发行的信用是国家的政
治主权和国民经济资源,故公债发行无需提供担
保。
67
一、西方国家国债理论的演进
•(一)国债有害论
•1、亚当·斯密的国债理论
•观点:“一切举债国都会趋于衰落”
国债
发行
非生产
性开支
增加
工商
资本
减少
还本
付息
税负
增加
68
2.李嘉图的公债理论
•李嘉图(D.Ricardo)把公债看作国民资本浪费的
因素。他以政府支出取之于公债等于抽移人民的
生产资本,有碍工商业发展为由,坚决反对公债
的发行。
•“如果为了一年的战费开支而以发行公债的办法
征集2020万英镑,这就是从国家的生产资本中取
去了2020万英镑。每年为偿还这种公债利息而征
税的100万英镑,只不过是由付这100万英镑的人
手中转移到收这100万英镑的人手中,也就是由
纳税人手中转移到公债债权人手中。实际的开支
是那2020万英镑,而不是为那2020万英镑必须支
付的利息。付不付利息都不会使国家增富或变穷。
政府可以通过赋税的方式一次征收2020万英镑;
在这种情况下,就不必每年征税100万英镑。”
69
(二)凯恩斯主义——国债有利论
•1、图示(见教材P44)
国债
发行
增加
政府
支出
国债
发行
充分
就业
投资
需求
增加
70
2、凯恩斯主义国债有利论的主要观点
•国债的产生与凯恩斯主义无关,它有本身赖以出现的
经济条件剩余产品的出现与私有产权的确定。如政治
条件国家的出现与需要。但是讨论国债的限度与规模
适度就与凯恩斯大大有关。因为这实际上也就确认了
国债存在的合理性,也即就是国家干预经济的合理性,
倘若不承认这一理论前提,则有关国债规模大小的结
论是显而易见的,国债不是不合理就是也不得已而成
为暂时的现象。
•由此,这里的讨论可以预设以下几点:1)国债的使用
是有可能有利于整个国民经济的。2)财政支出的不断
扩大有其必然性,现实生活中确实存在市场失灵的地
方,有必须依靠财政支出而不是私人投资的经济项目
存在;3)在经济需要时,如经济出现萧条,国债的使
用是可以有所作为的;4)撇开效率不谈,国债也有其
存在的可能,这可以从国债的产生中看出来。
71
(三)后凯恩斯主义国债论
•1、汉森的国债理论
•(见教材P44)
•汉森认为,在当今的经济条件下没有必要维持预
算平衡,要想经济繁荣、充分就业,则需要持续
增长公债,甚至认为欲使人民致富,最简单的办
法就是大量举债。
•“如果我们的收人不能随着生产率的增长而按比
例地增加,我们就将遭受经常增加的失业。我们
不能在这种经常增加的失业的条件下生存。因此,
我们应当使我们的事业去促成国民收入的经常增
长。并且任何时期,我们都应当从增加国民收入
的这个观点来考察我们的债务问题”,而公债
“首先,可提供一定的保证来防止严重的萧条。”
72
2、萨缪尔森的公债理论
•(见教材P45)
•“像生命一样,公债的增长过程是没有止境的。”
•“一代人把负担加给下一代人的主要方式是耗费
掉国家现有的资本品的总量,而不对资本品添增
通常的投资,但公债由于具有生产性之特征,确
是直接增加国家的物质财富。这种公债实际上代
表着一种负数的负担。因为,它能够在目前导致
出更大数量的资本形成和消费。”
73
凯恩斯主义和后凯恩斯主义的国债理论(见
教材P45)的归纳:
•(1)以公债支持赤字财政的实行可以直接或间接地
扩大社会需求,繁荣经济和充分就业;
•(2)公债作为政府调节、干预、稳定经济的重要杠
杆,其作用不仅可以吸收通货膨胀时的剩余购买
力,增加经济衰退时期的需求,稳定经济,还可
以通过公债利率的恰当确定,引导社会资源的合
理配置;
•(3)公债发行是用以发展生产、扩大就业,因而具
有生产性,可以促使物质财富的增加,政府发行
的巨额公债,不但不是政府的债务,而应视为国
家的资产;
•(4)公债的还本利息不仅不会增加下一代的负担,
反而会通过促使更大数量资本形成和消费增加,
为下一代增加可继承的财富。
74
二、国债的产生和发展
•(一)国债的特性
•税收凭借其强制性、固定性与无偿性这三大
特性稳居财政收入的第一位,相形之下,国债的
特征则是自愿性、有偿性和灵活性。
75
•1、自愿性是建立在群众自愿承受的基础上的。
所以其收入的量不是很稳定可靠。
•2、有偿性是任何债务本身都具有的一大特征,
借债就必须偿还。
3、灵活性则是指国债的确立是以财政收支之间
的差额为依据的,既不具有发行时间的连续性,
也不具有发行数额的固定性。
所以从根本上说,国债只是赤字的伴生物。因此,
只有当税收、利润和费用等既定的收入形式不能
满足政府的支出需要时,国债才能作为某种调节
器在灵活性上使财政收支的公式得以平衡。由此
可以得出国债的基本功能就是弥补财政赤字。
76
(二)我国国债的产生和发展
•1、建国初期
•我国在建国初,税收制度不统一、收入不足,
而支出却由于新旧交替、战争、通货膨胀等原因
屡增不减,收入远远不抵支出,因此曾经发行过
几年国债。
77
2、1959-1978年
•我国度过了二十年既无内债又无外债的国债空白
时期,但并不是真正意义上的无债,而是以种种
暗债的形式存在。这一时期,国债的作用不只是
被大大弱化,而是国债彻底退出了作为一种财政
收入形式的舞台。
78
3、1978年经济体制改革至今
•我国的国债规模却是逐年锐增,尤其是近几年来,
其增长态势令人望而生畏。造成这一现实的原因,
除了我们对国债的认识不够以外,与我国的经济
体制改革也紧密相关。
•实际上,我国的改革就是以国债的连年增发为支
撑的。从我国的发债史可以看出我们一直是在被
动地利用国债,国债的性质、作用不是被人为地
缩小就是被无谓地夸大。
79
•我国从1981年恢复发行国债到1996年底,累积发
行国债近,到1996年底,国债余额
达3803亿元。年度人民币国债发行额增长率相当
高,从1981年的40多亿元增加到1996年的近2020
亿元。另外值得注意的是,我国国债规模的变
化还呈现明显的阶段性、阶梯式上升的特征。
80
不同时期国债发行情况单位:亿元
年度
年发行额
年均发行
平均利

发行总

1981-1990
%
395
1991-1993
%
1994-1996
%
81
从上表可以看出,改革开放以来,我国国债
发行规模的变化经历了三个阶段:
•第一阶段是1981-1990年,年均发行额仅为,
占同期财政收入规模很小。
•第二阶段是1991-1993年,从1991年期发行规模第
一次跃上了200亿元的台阶,年均发行额大体在
亿元左右。前13年的发行总量为1304亿元。应该说,
这一时期的国债总量问题并不突出。
•第三阶段是1994-1996年,1994年国债的发行额首
次突破了1000亿元大关,实际发行额为,
比上年的260%。1995年发行规模继
续扩大,突破了1500亿元,1996年更是达到了
亿元,又比上年增长了近30%。由于一年期以内(不
含一年期)的短期国债需要在当年偿还,而不计入当
年发行规模,因此,实际发行额还不止这个数。进入
90年代以来,国债的发行规模几乎呈几何级数增长,
远高于同期财政收入年均增长速度和GDP的年增长
速度。
82
东南大学远程教育
财政税收
主讲教师:吴斌
第08讲
83
三、公债的作用
•(一)弥补财政赤字的作用
•1、必要性
•我国是社会主义国家,政府具有一定的经济管
理职能。在我国市场经济体制还没有完全建立、
市场机制发育很不成熟的情况下,政府财政支出
还承担着进行经济建设的任务。
•而我国的财政收入自1978年以来占国内生产
总值比例不断下降,目前只有11%的水平,远远
低于市场经济国家的平均水平,财政收入本身无
法完全承担繁重的经济建设任务,利用国债弥补
财政在这方面支出的赤字成为一种必然的选择。
84
2、国债是缓解财政困难的重要手段。
•赤字对任何一个国家和政府都是一个紧迫的字眼。
当国家发生财政赤字的时候,弥补财政赤字的方
法,大体有三种:增加税收、增发货币和发行国
债。
85
•(1)增加税收
•用增加税收的方法弥补财政赤字,会受到经济发
展状态的制约,如经济发展遇到困难,投资和消
费处于萧条状态,此时提高税率,不但不能增加
税收收入,反而会造成财源枯竭,遏制经济发展。
并有可能造成政治上的动荡。
•(2)增发货币
•用增发货币的手段弥被财政赤字,会扩大流通中
的货币量,导致通货膨胀,其结果不堪设想。
•(3)发行国债
•用发行国债的方式弥补财政赤字,这有利于缓解
财政困难,保障国家重点经济建设则起到难以取
代的作用。
86
(二)国债为国民经济建设起着不可替代的
作用。
•1、它为增强国民经济宏观调控能力等方面发挥
了积极作用,国债的作用由单纯满足政府筹集资
金的需求,拓展为政府进行宏观经济调控的重要
手段。
•2、国债为国家重点建设和事业发展起到重要作
用,发行国债有偿筹集经济建设资金,是国际通
行的做法。
•我国改革开放以来,多年的实践证明,发行国债,
对于支持改革开放的顺利进行,支持国家重点建
设和各项事业的发展,确保国民经济持续、稳定,
健康发展,具有重要意义。
87
(三)国债成为政府宏观调控的工具
•其具体调节作用表现在以下几个方面:
•第一,调节货币供应量(购买主体为中央银行)
•中央银行通过买进卖出国债进行银根松紧操作,
调节货币供应量。
•当中央银行执行银根紧缩政策时,向市场出售国
债,从商业银行回收货币,减收商业银行的超额
准备金,抑制社会需求,减少投资;
•当中央银行执行宽松的货币政策时,从市场上买
入国债,即向商业银行投放了货币,增加了商业
银行的超额准备金,从而刺激了社会需求。
88
•第二,公开市场业务引起市场利率和利率结构发生变化。
中央银行在公开市场上买进国债,社会基础货币量增加,
供应量增加,市场利率随之下降;相反,中央银行售出
国债,社会基础货币量减少,供应量减少,市场利率随
之上升。同时,中央银行进行公开市场操作,买进或卖
出哪种证券,会直接对市场利率结构产生影响。例如,
中央银行买入10亿元长期国债,卖出10亿元短期国债,
虽然社会基础货币量不变,但会造成市场上长期利率下
降,短期利率上升。
•第三,国债公开市场业务影响金融市场变化的领头效应。
中央银行通过大量买入某期国债,使这期国债价格上涨,
到期收益率就会降低;反之,卖出这期国债,导致其收
益率上升。不仅如此,中央银行的公开市场业务会对整
个市场转递信息,产生领头效应,从而很大程度上影响
投资者的预期目标。例如中央银行大量购进国债,放松
银根,增加市场货币量,社会公众就会认为利率会更加
降低,从而进一步增加债券需求,而导致信用扩张。
89
第四,公债的流动效应和利率效应
•公债政策是一种有效的财政政策工具,公债对经济的
影响主要体现在它对经济的流动效应和利率效应上。
•流动效应一般指通过改变公债的流动程度来影响整个
社会的资金流动性状况,从而对经济产生扩张或抑制
效应。
•当经济处于萧条时,政府通过增加短期公债的发行,
以提高整个社会的资金流动性状况,扩大社会总需求,
当经济处于繁荣时,政府通过增加长期公债的发行,
以减少公债的流动性,抑制社会总需求。
•特别是如果公债的购买者是银行时,发行公债就
有可能会使商业银行通过向中央银行贴现而扩大信贷
规模增加货币供应量,因此在经济萧条时,政府应增
加银行系统持有公债的份额;在繁荣时发行公债尽量
面向非银行部门,以减轻通货膨胀的压力。
90
公债利率效应
•公债利率效应,是指通过调整公债的利率水平和
影响其供求状况来影响金融市场利率的变化,从
而对经济产生扩张或抑制效应。主要是通过确定
公债发行利率和买入卖出公债来实现的。通过上
述分析,我们可以看到国家信用不仅是财政政策
的工具,同时也与货币政策有密切关系,在利用
公债实现财政目标时,一定要与货币政策相衔接,
相互配合。
•正是因为包括国债公开市场操作在内的有效的宏
观调控,近几年我国国民经济进入良性发展轨道,
在经济高速发展的同时制止了通货膨胀,商品物
价指数呈零增长,成功地实行了经济软着陆。
91
三、衡量国债适度规模的主要指标及其国际
比较(见教材P56-57)
国债
期初余额
本期发行额(财政支出)还本付息额(财政收入)
累计余额
(GDP)
动态
静态
92
•(一)国际上衡量国债规模的指标主要有:
•1、国债负债率=当年国债余额/年度GDP;
•2、借债率=当年国债发行额/GDP;
•3、国债依存度=当年国债发行额/财政支出;
•4、偿债率=还本付息额/财政收入。
•前两个指标是着眼于国民经济大局,而后两
个指标则是从财政收支的角度来考察国债规模。
93
(二)衡量国债适度规模的主要指标的国际
比较
•1、国债负债率(国债负担率)。
•从理论上讲,国家财政支出的需求压力和偿债能
力、居民的收入和储蓄水平以及国内生产总值规
模和国债的收益率高低都是制约国债发行规模的
重要因素。但这些因素集中在一点,就是国内生产
总值的规模。影响国债规模的最主要因素就是国
内生产总值。考察国债的相对规模最有意义也是
最重要的指标就是国债负担率。
•自80年代以来,大多数国家的政府债务规模
都有较大幅度的扩大,如西方主要发达国家的债务
规模(国债负担率)都几乎翻了一倍,不过,在发达
程度相近的国家中,债务规模则有着很大的差别。
有的国家的债务规模只相当于GDP的22.5%
(如1995年的瑞士),而有的国家超过了12
0%(如意大利和比利时)。
94
我国的国债负债率这一指标的国际比较
•其一,随着国债规模的不断扩大,中国的国债负担
率亦出现了较快增长的趋势,1980年仅为1
%,1990年为4.8%,1995年为5.6%,
到1998年已上升到8.2%,增长的势头非常
迅猛。
•其二,西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财
政基础上的,整个国家对债务的应债能力较强。
而中国作为一个发展中国家,不仅经济发展与国
外比较有相当大的差距,而且国家财力集中程度
也要低得多,1999年预算内财政收入占GD
P的比重仅为12.6%,即使加上政府部门的各
种预算外收入,也仅为20%左右。因此,总体上
看,我国的债务承受能力要相对弱一些,债务负担
率不能简单地和国外攀比。
95
•其三,以美国为代表的西方发达国家,其国债的累
计规模之所以能达到今天这样的高水平,是10
0多年时间累计下来的结果,而我国举债历史不
长,从1981年发行第一批国债至今,也不过才
20来年的历史。
•其四,各个国家的政府债务规模还在很大程度上
受到其经济结构、法律制度和债务管理机制等因
素制约。因此,在进行债务规模的国际比较时,要
充分考虑其经济结构、法律制度和金融市场发达
程度等方面的因素。证券市场越发达,对国债规
模的承受能力也就越大。例如,1995年美国
国债余额约为3.6万亿美元,国债负担率达51.
4%,但是由于美国政府债券市场是世界上最发
达的政府债券市场,美国政府债券的发行一直较
为通畅。这主要得益于美国政府债券是证券市场
中流动性最好的金融商品,大多数证券中介机构
和美国居民都青睐政府债券,而不是其他金融工
具。
96
2、国债借债率
•即当年国债发行额(即债务收入)与当年GDP
的比率。它反映了当年GDP对当年国债增量的
利用程度。西方发达国家的借债率一般在3~1
0%,中国国债借债率1994年是2.5%,19
98年是4.09%,普遍低于发达国家的水平。
•这说明从国民经济全局来看,中国的年度国债发
行规模还存在着一定空间。但是,也应该看到另
一个事实,从1994年起,中国的国债借债率保
持了较高的增长速度,年度国债发行量的增长速
度大体上保持在25~30%,远远超过GDP
8%左右的增长速度,所以借债率这一指标肯定
还将不断攀升。而大多数发达国家的这一指标十
多年来基本上保持较稳定的状况,维持在8%左
右,只有日本、英国、西班牙等少数财政陷入困
境和失业率较高的国家在90年代初出现过较快
的增长。
97
3、债务依存度
•指财政支出依靠债务收入来安排的程度。就法律或
制度的意义看,至今为止我国国债发行只限于中央政府,
地方政府是不能打赤字也无权发行地方公债的。这样,依
靠国债满足财政支出需要的只能是中央政府。在我国目
前的具体环境中,国债依存度这一经济指标对中央财政才
是有意义的。所以,我们在作比较分析时,实际上是用中
国的中央财政债务依存度与西方的国家财政债务依存度
来作对比。
•我国的债务依存度是非常之高的,1998年中央财
政债务依存度高达71.12%,几乎高出日本、美国和
英国的3~10倍。目前各发达国家的债务依存度一般
在10~23%之间,日本政府即使在财政最困难时期,
债务依存度最高的年份也不过是37.5%。显然,我国
以满足“社会公共需要”为主体格局的中央财政支出,其
资金来源2/3要依赖发行国债来支撑,不仅与政府本身
的性质不符,而且孕育着潜在的风险。
98
4、偿债率
•是指一年的国债还本付息额与财政收入的比例关
系。
•关于这一指标,国际上公认的安全线是8~10
%。美、英、法、日等国家的偿债率均在10%
以内。中国在1994年前,由于国债发行规模
不大,国家财政收入用于债务支出不多,偿债率较
低,如1990年不过是6.5%。但从1994
年起,国债的发行规模剧增,由此导致债务支出总
额迅速上升,国债偿债率从1994年的9.6%
迅速攀升到1997年的21.1%和1998
年的22.4%,大大超出了国际公认的安全线。
•[参考文献:中国经贸导刊2020年第10期
●财金经纬国债规模国际比较中国社会科学院
财贸所课题组的执笔:夏杰长赵志耘;课题负责人:
刘溶沧]
99
(三)中外国债比较结论
•1、西方国家国债依存度较低,国债负担率较高,而
我国的情况正好相反。
•这有两方面原因:一是西方发达国家年度国债规
模发行绝对量较大,但与其年度巨额财政收入相
比,相对量显得较小。例如,美国1993年财政
收入高达11535亿美元,而同期我国财政收
入只有4398亿元人民币。若按现行汇率计算,
相当于我国财政收入的22倍。二是西方发达国
家实行市场经济的历史比较长,因此国债发行时
间也早,尤其是西方发达国家主要以发行中长期
(10~20年)的国债为主体品种,因而历年
累计额较大,比较起来,其国债负担率自然比较高。
100
2.不能简单照搬发达国家的经验。
•要具体分析发达国家多年来保持较高国债水平的
条件,如这些发达国家有较为发达成熟的证券市
场、规范的法律制度,有科学高效的发行方式和
合理的政府债务持有者结构及期限结构等,而这
些基础性条件我们目前尚不完全具备,创造这些
基础性条件还需要有一个过程。
•而且,我国居民大量储蓄存款在很大程度上带有
替代社会保障功能,所以,仅依据我国的国债负担
率远低于发达国家水平及居民储蓄率较高这些指
标来判断我国国债规模的走势是不全面的。
101
•3.从上面判断国债规模的主要经济指标来看,很
难简单地说中国国债规模是大了还是有较大的回
旋空间。中国国债规模处于国民经济应债能力宽
松而财政债务重负的矛盾之中。
•中国的国债形势有宽松的一面,也有严峻的一面。
问题的关键是如何解决这一矛盾。既要充分发挥
国债对国民经济增长的拉动作用及对经济运行的
反周期调节作用,又要防止国债规模过大对财政
收支造成难以承受的压力,避免像某些发展中国
家那样因政府债务问题而陷入信用危机和财政危
机。
102
•4.从动态趋势看,中国国债发行规模自1994
年以来每年以30%多的速度急剧扩张,正面临
着巨大的压力及与日俱增的风险。今后若干年内,
只要国内国际政治与经济形势不发生大的变化,
对国债发行规模进行增长中的“微调”或许是有
效的政策选择。考虑到国债总量政策的惯性作用,
未来几年要压缩国债发行规模是不现实的,也不
符合当前继续实施积极财政政策的要求,但是国
债发行规模要连续保持这几年的增长势头也是难
以为继的。
•所以,现实的选择只能是增长中“微调”,而且这
种“微调”只能建立在“振兴财政”和“优化国
债结构”的基础上,即要在提高“两个比重”或
国家可支配财力水平的基础上适度扩大国债规模。
同时,要继续调整国债政策,规范国债市场,优化国
债结构,使国民经济应债能力得到较好的释放。
103
四、国债的负担和限度
•国债的负担是指在发行期举借的国债,到期便要
进行的还本付息金额。
•1、认购者的负担能力
•政府在推销国债时,首先面临的一个重要问题
便是国债发行的一些基本条件,如债券的票面额、
发行价格、利息率等的规定。债券票面额的大小,
应当根据国债的发行对象、人民生活水平、日常
的交易习惯及国债的发行数额加以确定。
•[资料]我国居民人民币储蓄存款已经超过7万亿。
104
2、财政的偿还能力和纳税人的承受能力
•国债的还本付息是需要政府来偿还的,理论上讲,利息
应该从经常项目来支付。因为经常项目的资金来源主要
是税收,国债的增加,最终是纳税人负担的。这就必须
考虑到纳税人将来的承受能力。
•如果将利息与本金合并计算,那么由于每一笔债券都
要支付利息,所需要发行的债券会越滚越大。所以利息
应该通过税收所筹集到的资金来支付,列入“经常性预
算”。对于本金的支付,国际上通行的做法是发新债还
旧债,按照这种方法来偿还国债,则可能有一笔债务是
终生不用偿还的,这会影响政府的债信。
•借债是要还的,如果还不了,将会使各级财政背上沉
重的债务负担。
105
五、国债的管理
•公债管理是指对公债运行过程的管理,包括对公
债的发行、调换、整理、流通、偿还等各个环节
的管理。
•公债管理的主要原则包括:
•(1)实现公债的经济政策目标和良好的经济效果;
(2)保持良好的公债信誉和公债市场价格的稳定,
以利于公债的吸收;
•(3)尽可能减少公债的利息负担和筹资成本。
106
(一)国债的分类(见教材P48-49)
•国债可以从不同的角度进行分类
•1、按照发行区域的不同
•可分为国内的国债和国外的国债,简称“内债”
和“外债”
•如我国于1998年发行“内债”,发
行外债80亿元,那么发行的国债总额即为
亿元。
107
2、按照偿还期限的不同
•按照偿还期限的不同可以分为短期国债和中期国
债和长期国债

108
(1)短期国债期限一般为一年以内。
•短期国债一般称为国库券,是政府短期国债
的最主要形式,期限有3个月、6个月、9个月,
最长不超过一年。一般采取不记名形式,不按期
计息,债券上只有票面金额而不载明利率。但出
售时按票面金额打一定折扣发行(折扣率按当时
的市场利率灵活确定),到期按票面金额十足还
本,等于预扣利息。
•国库券是各国资金市场上(短期金融市场)
上的主要流通工具,在货币和信贷资金的融通活
动中占有重要地位。是政府用于调节季节性资金
余缺的重要手段。这是由于国库券兼备安全可靠
性和高度流动性的特征,同时又是一种可以带来
利润的资产,而且国库券的面额多样,可大可小,
为认购主体的多样化提供了方便。
109
(2)中期国债和长期国债
•中期国债和长期国债它们的期限一般为一年至十年
及十年以上。中长期债券的特点是期限长,一般要注
明利率,本息要分别计算。与国库券的发行不同的是,
中长期债券的发行不是用于弥补预算年度内各级借间
财政收入的淡旺差额,而实实在在是为了弥补整个预
算年度内的财政赤字。
•中长期债券的主要认购者有储蓄银行、保险公司以
及有养老基金和靠养老基金生活的人。因为中长期国
债的购买者都不是创造货币的机构,所以也就减少了
货币供给量增加的可能性,不会造成银行信用的扩大。
从其与利息率的关系看,在市场资金供给量一定的条
件下,大量发行较长期的债券,会使长期资金需求相
对大于供给,而短期资金供给相对大于需求,从而抬
高长期利率,因而造成投资和消费的下降。所以,总
的来讲,中长期债券的发行对经济的影响一般是紧缩
性的,或者说是中性的。

110
3、按照流通与否
•可以分为公债分为上市公债和非上市公债
•上市公债是指可以在证券市场上自由买卖和自由
转让的公债,其公债价格由市场的供求关系决定。
•不上市公债是指公债债权人不能在证券市场上自
由买卖和自由转让,只能持有到期由政府偿还的
公债。
111
4.按照利率变动情况的不同,公债分为固
定利率公债和浮动利率公债
•固定利率公债是指利率在公债发行时就确定下来,
不管今后市场利率和物价水平如何变动,公债利
息都按原定的利率来支付的公债。
•浮动利率公债是指利率事先不确定,随着市场利
率和物价水平的变动而变动的公债。
•浮动利率公债通常在市场利率波动幅度较大、通
货膨胀势头较猛的情况下采用,对于保护投资者
利益、促进公债的销售有一定的作用。
•例如,我国曾经发行的保值贴补国债
112
(二)国债的发行
•1、国债的发行条件
•国债的发行规模一旦确定,那么不管其种类如何,
都必须经历一个推销的过程。推销的顺利与否取
决于一系列的条件。政府在推销国债时,首先面
临的一个重要问题便是国债发行的一些基本条件,
如债券的票面额、发行价格、利息率等的规定。
•国债的发行价格应力争等于或接近票面价值,即
要力争平价发行,而避免按低于或原理票面价值
的价格发行;国债的利息率应当参照金融市场利
率水平、政府信用状况和社会资金供给量等因素
加以确定,同时还要考虑到政府在不同时期执行
的经济政策的需要。
113
2、公债发行方法
•国债发行方式多种多样,各有特色,大体上可以
归纳为四种
•见教材P50-51
•(1)直接发行法。
•政府财政部门或由财政部门委托其他部门如
银行、邮局等,直接向社会各界发行公债,其发
行费用与损失皆由国家财政负担,受委托部门发
行公债可获得一定的手续费。
•采用直接发行法发行公债多采用招标投标方
式进行。投标可分为竞争性投标和非竞争性投标
114
竞争性投标
•在竞争性投标中,政府根据认购者自报的价格和
利率,或是从高价开始或是从低利开始,依次确
定中标者名单,直至完成预定发行额为止。
•非竞争投标
•在非竞争投标下,政府规定公债的价格和利率,
由投资者决定购买的数量,政府按照认购者的认
购时间顺序,确定各个投资者的认购数额,直至
完成预定发行额为止。直接发行法具有发行面广,
可以普遍吸纳社会闲置资金的优点,但也存在销
售时间长、不能很快取得所需资金的弊病。
115
(2)间接发行法。
•间接发行法又称银行承受法,是指政府将公
债发行数额、发行价格、发行费用等条件与金融
机构协商,先由金融机构将政府发行的公债全部
承购下来,再转向社会销售。
•如果不能把全部承销的公债转售出去,其余
额部分由金融机构自行承担。间接发行法具有减
少直接发行中许多繁杂的手续,降低发行费用,
迅速筹集大量资金的优点,但也存在如果银行不
能把公债全部推销出去,则自身承担的公债过多,
会导致货币发行量增加过多,引发通货膨胀的弊
病。一些国家为避免这一弊病的出现,一般规定
中央银行不得承购公债。
116
(3)销售发行法。
•销售发行法又称出卖法,是指政府委托经纪人在
证券市场上代为销售公债。
•销售发行法与直接发行法不同之处在于,发行价
格是由证券市场上资金的供求状况所决定的,而
不是像直接发行法那样其价格由国家确定或选定。
销售发行法具有较大的灵活性,政府可以根据财
政上的需要,随时到证券市场上推销公债而获得
所需资金,并且可比前两种事先发行的公债少付
部分利息的优点。但也存在公债发行易受证券市
场资金的限制,有时难以如数发行,或受某些证
券投机商的操纵,压低公债价格,抬高发行费用,
使政府受到损失的弊病。因而许多国家一般不采
用这种方式发行公债。
117
(4)交付发行法。
•交付发行法是指在对债权人支付欠款或支付
某些经费时,不付给现金,而是以公债来支付。
如政府用新公债换回到期旧公债、政府用公债购
买私人产业或土地使用权等。
•采用交付发行法如果不影响债权人的当前消
费水平,又会给其带来一定的利息收人,则是可
行的;但若违背债权人意愿,,影响债权人资金
的使用,则会导致债权人的不满和反抗,对国家
产生不利影响。因而交付发行法不能成为发行公
债的主要方法。
118
3、公债发行价格
•公债发行价格是指政府在公债发行时所定的价
格。公债发行价格一般受公债期限、公债票面利
率和市场利率等因素的影响。
119
(1)平价发行。
•平价发行是指公债发行价格和公债票面价值大体相同,
发行收入的数额与以后偿还的本金数额相等。平价发行
的前提条件是公债利率与市场发行利率相等。
(2)折价发行。折价发行是指公债发行价格低于公债票面
价值,而偿还本金时却要与票面价值相等,即发行公债
得到的收入要少于将来还本的数额。折价发行的前提条
件是公债发行利率低于市场利率。在这种情况下,只有
折价发行以弥补投资者所造成的损失,否则公债就难以
发行。
•(3)溢价发行。溢价发行是指公债发行价格高于公债票
面价值,而偿还本金时却只需按票面价值支付,即发行
公债得到的收入要高于将来还本的数额。溢价发行的前
提条件是公债发行利率高于市场利率。投资者虽然用较
高的价格购买面额较低的公债,但由于可以得到较一般
投资项目更多的利息收入,则本金上的损失可以由利息
的额外收入得到补偿。
120
(三)公债的调换
•公债的调换是指公债在尚未偿付之前,政府用
法令的形式对原来规定的公债发行条件(如公债
的利率、偿还期限等)加以改变的做法。公债调
换一般
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