财政收入规模和结构【PPT课件】

2020-10-06 10:07:23 本页面

【导读】政府凭借政治权力(强制性),以法律的。收费,主要是使用费。务的全部或部分成本。事业特种费,为特定公共服务融资。付费者的付费与他所获得的服务之间具有。使用费的收入一般用于特定用途,而一般。使用费是自愿缴纳的,经济主体可以选择,而税收是强制性的。北京五环路于2020年11月1日全线通车,全长,五环路是按“贷款修路,收费还。贷”模式修建的,收费标准为起价5元、每公里。费的三环、二环相同的城区道路。开通一个多月,五环路。缓解北京城区交通压力、增强城市功能的作用。整为城市快速路。产品,如桥梁和高速路,适宜采用收费;值作为支付能力的标准征税可能更加合适。可用燃油税间接收取。MBu代表服务或设施的。使用数量超过QC后,或少收费,在旺季则应提高收费。及他国政府的借款。费用”了,但中央银行垄断了货币发行权,

文章介绍图

  

【正文】 财政支出















财政收入






预算
第七章财政收入规模与结构分析
•财政收入分类
•财政收入规模
•财政收入结构
第一单元财政收入分类
我国财政收入分类采用三种标准
1.按财政收入形式分类:税收和收费(经
常性收入)、债务收入、铸币收入和通
货膨胀收入(临时性收入)
2.按财政收入来源分类:来自不同所有制
经济体的收入,来自不同经济部门的收

3.按财政资金的管理方式分类:预算内收
入、预算外收入、制度外收入
对各种收入形式的简单理解
税收。政府凭借政治权力(强制性),以法律的
形式(固定性),不付代价(无偿性)从纳税人
处获取的收入。
收费,主要是使用费。使用费指的是政府对特定
服务或特许权收取的价格,用于支付提供这些服
务的全部或部分成本。主要分为三类:对使用公
共设施或消费物品和服务的直接收费;为拥有从
事某种活动的特许权而缴纳的执照税或费;公用
事业特种费,为特定公共服务融资。
使用费与税收理论上的区别
付费者的付费与他所获得的服务之间具有
直接联系,而一般性税收所提供的公共服
务,纳税人与获得服务之间没有直接的联
系。
使用费的收入一般用于特定用途,而一般
性税收获得的收入用于实现各种一般性政
府职能。
使用费是自愿缴纳的,经济主体可以选择,
而税收是强制性的。
使用费与税收间的选择
1、由于使用费不是统一征收的,会造成资源配臵的改变。
如道路使用费,会造成收费路段使用减少,不收费路段过
于拥挤。
北京五环路于2020年11月1日全线通车,全长,
项目总投资。五环路是按“贷款修路,收费还
贷”模式修建的,收费标准为起价5元、每公里。五
环路收费从一开始就遭到反对,人们普遍把其看成与不收
费的三环、二环相同的城区道路。开通一个多月,五环路
上车辆稀少与四环路的拥堵成为鲜明地对照,根本未发挥
缓解北京城区交通压力、增强城市功能的作用。普通市民
到市人大代表,纷纷通过多种渠道荐言,要求降低或取消
五环路收费。很快,北京市政府宣布:2020年1月1日起
全面取消五环路收费,同时将五环路的功能从高速公路调
整为城市快速路。
2、使用费体现的是受益原则上的公平,税
收体现的是支付能力上的公平。对于那些
能够清楚分辨受益者及受益多少的服务与
产品,如桥梁和高速路,适宜采用收费;
对于那些不易分辨受益者及受益多少的公
共服务与产品,如基础教育,依据房产价
值作为支付能力的标准征税可能更加合适。
3、使用费的管理太过复杂时,可以用相关
税收代替。如道路收费需要的人力太多,
可用燃油税间接收取。
通过收取使用费来提高效率
Q
*
Q
1
MB
s
MB
u
MB
i
=MB
u
+MB
i
MC
MB
*
u
MB
*
s
Q
2
P
Q
MBu代表服务或设施的
直接使用者的边际收
益曲线;MBs代表与
使用无关的全社会边
际收益曲线;这两者
之和∑MBi则是整个社
会的总边际收益曲线。
假设边际成本MC不变。
Q
*
Q
1
MB
s
MB
u
MB
i
=MB
u
+MB
s
MC
MB
*
u
MB
*
s
Q
2
P
Q
∑MBi=MC所决定的数
量Q*使社会福利最大
化,征收MB*u的使用
费恰好使使用者的使
用数量达到最优。
如果不征收使用费,
通过一般性税收来弥
补成本,则由于使用
与支付成本间缺乏直
接联系,将使社会误
认为使用的成本为零,
从而将使用数量扩大
到Q2,从而降低了社
会福利水平。
收费公共设施成本的弥补
使用费的收取依据的是受益原则,成本也应当根据受益的
比例进行分配。
1、资本成本(CapitalCost),建造或购臵公共设施的成
本。这种成本由社会中将受益于这种设施的人来支付,他
们也许不是直接使用这种设施的人。(长期生产决策)
不直接使用某一公共设施,也能从中受益的三种情况:
a,公共设施的存在给人们提供了在将来使用的选择权,
这种权利本身就带来收益。
b,公共设施如果能够产生外溢性,增加经济活动,使不
直接使用它的人也能受益。
c,非使用者如果具有利他精神,它将能从使用者的满足
中受益。
2、经营成本,公共设施建立起来之后,为
了能够运转所必须支付的成本。这种成本
决定了公共设施由谁使用以及使用多少。
(短期生产决策)
经营成本按照使用公共设施的边际收益来
分配,如果收益只属于使用者,那么就应
当用收费来弥补经营成本。如果收益有外
溢性,如多一个受教育的人对整个社会有
益,那么使用者的付费就应当只是边际经
营成本的一部分。
3、拥挤成本。对于某些公共服务,增加一
个使用者可能会给其他使用者造成额外的
成本。比如道路越来越拥挤,行驶速度就
会缓慢,所有使用者的(时间)成本都会
增加。
在拥挤的情况下,收取使用费的目的就是
在竞争性需求之间配臵稀缺资源。
可以这样理解,在出现拥挤后,新的使用
者对原有的使用者造成了不便,当前的使
用者愿意向他支付一笔不使用的补偿费用,
以消除拥挤。政府是这笔补偿费用的代收
者。
SRMC
D
Y
D
Z
Q
Y
Q
C
Q
X
P
Q
Q
Z
a
在QC之前的非拥挤
情况下,边际成本
为零,不需要收取
使用费。
使用数量超过QC后,
拥挤情况逐渐严重,
社会短期边际成本
逐渐增大,在需求
为DZ时,收取a的使
用费,能使社会福
利最大化。
对于可能出现拥挤的公共设施来说,在出
现拥挤前和出现拥挤后,应收取不同的费
用,如公园在淡季应按照边际成本不收费
或少收费,在旺季则应提高收费。由此获
得的超过经营成本的收入,应被用于扩建
该设施或增建该类设施,以消除拥挤成本。
综上所述,使用费分为三个组成部分,一
是补偿全部或部分资本成本;二是补偿全
部或部分经营成本;三是补偿那些使用者
所承担的拥挤成本。
债务收入
政府向个人、公司企业、社会事业单位以
及他国政府的借款。
公债具有(1)自愿性,认购以购买者自愿
为前提;(2)有偿性,政府按期还本付息;
(3)灵活性,政府根据财政状况决定是否
发行债务,发行长期债务还是短期债务,
发行规模是多少。
铸币收入
这种收入又称“铸币税”,原指的是
在商品货币制度下,政府利用强制力
垄断货币铸造权而获得的利润。它包
括货币铸造者付给铸造货币者的铸造
费用和铸造货币者对所铸造的货币进
行掺假而得到的收益两个部分。由于
它是以政府强制力为基础的,因而具
有税的性质。
在信用货币制度下,公众不再支付“铸造
费用”了,但中央银行垄断了货币发行权,
因而每次它供给货币时都能获得与新发行
货币数量相当的购买力;同时,尽管信用
货币不能掺假,但却可能因货币过度投放
而贬值,使政府债务(基础货币是中央银
行对社会的负债,也是政府债务的一部分)
的实际价值降低,从中获利。以上这两种
收入就是“铸币税”在现代经济中的主要
形式。
改革开放后经济的繁荣和市场成分的成长,大大
增加了对货币的需求,这就为政府从货币供给中
获得收入创造了客观条件。
当时我国基础货币的形成渠道主要有三个,即中
央银行再贷款、财政透支与借款和外汇占款。前
两者都为政府所支配,用于政府规定的重要领域
和弥补财政赤字,因此可以被看作是政府融资的
一种直接手段。另外,由于种种原因,我国经济
中还有若干年份出现了较高水平的通货膨胀现象,
这虽然不是政府有意追求的结果,但在实际上为
政府增加了一笔可观的“通货膨胀税”收入。
年度①GDP
(亿元)
②基础
货币余
额(亿
元)
③基础货币
增加额(亿
元)
④外汇占款
增加额(亿
元)
⑤通货
膨胀率
(%)
⑥=(③
-④)/
①(%)
⑦通货
膨胀税
税率=
(上年
②×当
年⑤)
/当年
①(%)
⑧铸币
税税率
=⑥+
⑦(%)
1985—————
1986-
1987
1988-
1989
1990
1991
1992-
1993
通货膨胀收入
政府通过通货膨胀的再分配而增加的收入。
当发生严重通货膨胀时,一般有两种情况
会发生有利于政府的再分配:一是在实行
累进税制的情况下,纳税人收入随着物价
的上升而上升,提高了他们的纳税档次,
由此增加了政府的税收收入;二是政府如
没有实行债券指数化,当物价上涨时,债
券持有人会遭受债券贬值的损失,增加了
政府的实际收入。
财政收入按资金管理方式分类示意图
收费
财政收入中央政府性基金收入预算外资金收入制度外收入
预算内预算外
政府收入
税收
预算内收入——财政收入
由税收和收费两部分构成
(1)各项税收:增、消、营等。
(2)专项收入:教育费附加等。
(3)其他收入:基建贷款归还收入、基本
建设收入(指在基本建设过程中形成的各
项工程建设副产品变价净收入、负荷试车
和试生产收入以及其他收入)、捐赠收入。
(4)国有企业亏损补贴。
预算外收入
中央政府性基金收入+预算外资金收入+制
度外收入
指各级政府依据具有法律效力的法规采取
收费形式而形成的专项资金或专项基金,
它们共同的特征是,在使用上由收费各部
门安排使用,在统计上未纳入“财政收入”
统计。
预算外资金收入
国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政
府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的
规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算
管理的各种财政性资金。
采用专项统计,并实行“收支两条线”管理,即
财政部门在银行开设统一的专户,用于预算外资
金收入和支出管理,收入与支出不发生直接联系,
对应于“坐收坐支”。
如彩票收入、社会保障基金收入
中央政府性基金收入
政府性基金的预算级次划分为中央基金预
算收入、地方基金预算收入和中央与地方
共享基金收入。
基金全额纳入预算管理,实行收支两条线,
收入全额上缴国库,先收后支,专款专用;
在预算上单独编列,自求平衡,结余结转
下年继续使用。
从1996年起,将养路费、车辆购臵附加费
(国内生产和组装的车辆费率为实际销售价格的
百分之十)、铁路建设基金、电力建设基金(每
千瓦时二分钱)、三峡工程建设基金(每千瓦时
电力征收三厘钱)、新菜地开发基金(上等菜地
每亩一万元,中等菜地每亩七千元,下等菜地每
亩六千元)、公路建设基金、民航基础设施建设
基金(国内航线运输收入的5%、国际航线运输
收入的2%)、农村教育费附加、邮电附加(已
取消)、港口建设费、市话初装基金(已取消)、
民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性
基金(收费)(以下统称“基金”)纳入财政预
算管理。
制度外收入
政府部门的乱收费、乱罚款、乱摊派所产
生的收入,这部分收入的获得没有法律法
规依据,使用也得不到预算管理体制的监
管,是政府部门腐败行为滋生的温床。
预算外资金的发展
1978年后,根据放权让利的改革思路,各级政府、
各个部门都被赋予了更大的自收自支能力。
1、事业单位相关的收费大大增加。1980年,党
中央、国务院在节约非生产性开支、反对浪费的
通知中规定:“一切有条件组织收入的事业单位,
都要积极挖掘潜力,从扩大服务项目中合理地组
织收入,以解决经费不足的问题”。
事业单位,对应于国有企业和政府机构,是社会
的公共服务机构,如教育、卫生、科技、文化和
农业技术服务等。
2、政府机构直接参与赢利性的经营活动。推动着
这样的一种趋势的最基本的动力,一是政府的财
政来源日见窘迫,二是为了促进人员分流,以解
决政府机构的日益膨胀的问题。在这两种动力的
推动之下,当国家在国有企业中不断从日常的经
营中撤退出来的同时,许多政府机构却在开始直
接从事赢利性的经营活动,即政府机构创收。这
既包括政府部门直接办公司创收,也包括在政府
财政上开各种各样的口子,用非规范化的手段从
民间抽取资源,也包括在执行有关的政府功能的
过程中,将罚款、摊派等作为其首要的目标。
预算外资金的发展特点
1、预算外资金增长过快。
0
5
10
15
20
25
30
35
19781980198219841986198819901992
预算内收入/GDP(%)预算外收入/GDP(%)
2、预算外资金增速超过GDP和预算内收入的增速
%
%
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%
%
%
%
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%
1
9
7
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3
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1
预算外资金收入增速GDP增速预算内资金增速
1992年之后,预算外资金规模缩小
1993年国家财政部对预算外资金作了一次大的调
整,国有企业折旧基金和税后留用资金不再作为预
算外资金管理,因而,预算外资金口径及其范围缩小
了。1996年,中央开始对预算外资金进行治理整顿,
将13项数额较大的政府性基金(收费)纳入预算,并
将地方财政按规定收取的各项费、附加纳入预算,
不再作为预算外资金管理。1997年底,财政部会同
国家经贸委、计委、审计署、监察部和纠风办联
合发布了《关于第一批取消的各种基金(附加、收
费)项目的通知》,首批取消了217项预算外资金项
目。
预算外资金规模减小的实质意义并不大
结果只是进一步促使制度外收入增加0
2020
4000
6000
8000
10000
12020
14000
16000
18000
19921993199419951996
预算内收入预算外资金收入制度外收入
1996年以来预算外收入变化情况
治理预算外收入的关键在于政府职能的转变
客观地说,各级政府、各个部门都有其特
定的职能范围,他们会通过各种渠道获得
收入来履行其职能。减少它们的预算内收
入,则它们会从预算外资金中寻找收入;
削减预算外资金,则它们将求助于制度外
收入。因此“治本”的方法还在于科学合
理地界定政府职能,并通过预算内收入保
证这些职能得以实现。从而消灭预算外资
金和制度外收入不断膨胀的土壤。
税费改革
我国目前的政府收入格局过于混乱,收入形式较
为规范的税收收入在整个收入格局中所占的比例
偏低,而各种收费,特别是预算外收费的比重却
始终保持在较高的水平上,这部分不受预算管理
控制的收入,脱离了各级人民代表大会的认可与
监督,其合法性与合理性都值得怀疑。因此有必
要大力推动税费改革,一方面将收费中具有税收
性质且宜于纳入税收征管的收费项目并入税收体
制中,另一方面要从中央做起,规范各级政府、
各个部门的收费情况,取缔不合理的收费,并将
清理整顿后合理的收费内容也纳入到预算管理中。
世界各类国家税收收入与非税收入比例的比较
国别
经常性收入
税收收入所
占比重
(%)
非税收入
所占比重
(%)
低收入国家:
巴基斯坦(2020年)
印度(1998年)
越南(2020年)
下中等收入国家:
俄罗斯(2020年)
泰国(1999年)
罗马尼亚(1999年)
上中等收入国家:
巴西(1998年)
波兰(2020年)
韩国(1997年)
南非(2020年)
高收入国家:
美国(1999年)
澳大利亚(1999年)
加拿大(2020年)
德国(1998年)
法国(1997年)
英国(1998年)

22..0
8,5
全部政府收入和财政收入中收费所占比重的计算
全部政
府收入
(亿元)
财政收入
(亿元)
预算外
资金收入
(亿元)
政府收入中
收费比重
(%)
财政收
入中收
费比重
(%)
全部其中收
费收入
1978
1980
1985
1990
1995
1996
1997
1998
1999
2020
7408.0
8651.1
9875.9

第二单元财政收入规模
总量分析:财政收入/GDP
%
%
%
%
%
%
%
%
1
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0
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2
财政收入/GDP
衡量财政收入规模的一般标准
1、经济发展水平和生产技术水平
经济发展水平越高,人民越富裕,能够负
担得起的税负水平也就越高。从世界各国
的现实状况看,发达国家的财政收入规模
往往大于发展中国家。
生产技术水平越高,经济越发达,从同等
投入中创造出来的新价值越多,因而财政
收入的来源越大。
2、分配政策和分配制度
全部国民收入都要在公共部门和私人部门
之间进行分配,这种分配具体会以什么方
式进行,很大程度上取决于一国政府采取
什么样的分配政策与制度。主张通过低税
收来刺激私人部门经济增长的国家,财政
收入规模较小。主张采用“福利国家”制
度的国家,财政收入水平往往较大。
3、价格因素
财政收入是一定量的货币收入,它是在一定的价
格体系下形成的,又是按一定时点的现价计算的,
所以,由于价格变化引起的GDP分配的变化也是
影响财政收入增减的一个不容忽视的因素。价格
总水平升高,财政收入也会升高。
一是因为价格总水平提高表现为人们收入水平绝
对量的增加,有刺激投资与消费的功效,因而导
致GDP总量的提高,在税率既定的情况下,财政
收入将会增加。其二是因为价格总水平提高,政
府将能够获得额外的铸币税和通货膨胀税收入。
价格总水平上升所推动的财政收入的增加受到税
收制度的影响。在累进税为主体的税制中,纳税
人适用的税率会随着名义收入的增加而提高,财
政收入的实际增长大于名义增长。在以比例税为
主体的税制中,税收收入的增加将等同于物价上
涨率,财政收入无实际增长。在实行定额税为主
体的税制中,财政收入有名义增长,实际上却是
减少的。
价格水平的变化还会对国民收入在不同部门、行
业和经济主体的分配产生影响,如果税收制度在
这些部门、行业和经济主体间有所侧重的话,也
会相应影响财政收入的水平。
财政收入名义增长和实际增长的对比
19791980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920202020
财政收入名义增长率%财政收入实际增长率
GDP平减价格指数
名义GDP(按当年价格计算)
实际GDP(按不变价格计算)
实际财政收入
名义财政收入
GDP平减价格指数


结构分析:两种汲取能力
政府需要从经济系统中获得可供其使用的一定数
量的资金,以便动员和支配社会经济资源来实现
自己的各项职能目标,这就是政府的融资活动。
一般来说,我们可以将政府汲取社会资源的能力
分解为财政与金融两个方面。财政融资可以采取
税收、国有企业利润、政府债务等手段,金融融
资则包括货币发行收入、对金融剩余的控制等内
容。
我国在改革开放以后,政府的融资格局经历过两
个不同的阶段:第一阶段大致由1978~1994年,
其结果是形成了“弱财政、强金融”的格局;第
二阶段由1994年开始,至今仍在进行中,这一时
期财政融资能力与金融融资能力变化的方向与第
一阶段恰恰相反。
第一阶段(1978~1994)
1978~1994年间,我国的经济体制改革,是在
“放权让利”的原则下展开的。高度集中的“统
收统支”财政管理体制被地方财政包干体制所代
替,通过扩大地方政府的财权和财力,调动了各
地当家理财的积极性;在国有企业中实行的“利
改税”、“两权分离”等改革措施,有力地促进
了企业的生产经营积极性,为市场的繁荣创造了
条件;提高农副产品收购价格、提高城市职工工
资水平等措施,使得收入分配格局逐渐向居民倾
斜。从总体上看,“放权让利”的效果是显著的,
经济获得了前所未有的持续高速发展。而作为
“放权让利”题中应有之义,财政汲取能力的降
低是不可避免的。
31.2
25.7
22.9
22.9
20.8
15.8
15.8
13.1
11.22.2
1.5
0.5
0.6
0.6
0.6
0.8
05101520253035
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
财政收入/GDP(%)
国内债务收入/GDP(%)
政府融资格局出现的变化
1.财政收入的分配中,中央财政所占的比例在不
断缩小。1978年以后,我国政府对财政体制进行
了多次改革,最后在绝大多数地区实行了不同形
式的地方财政包干体制,由中央和地方(省、自
治区或直辖市)政府通过谈判来确定一个上解或
补助数额,并在一定时期内保持不变。
由于定死了地方对中央的上解基数,因而在包干
期内,严重制约了中央财政收入随着经济的发展
而相应增长。1984~1993年期间,中央财政收入
占财政总收入的比重由%下降到22%,而世
界上大多数的国家,不论实行什么样的财政体制,
这一比重大多维持在60%左右。
2.和预算内收入相比,政府收入体系中预
算外、制度外收入所占的比例在不断上升。
与中央政府向地方政府放权的逻辑一致,
对各经济主管部门也实行了财务大包干、
基金制等改革,把本应纳入国家预算内管
理的一部分财政收入和支出交给有关部门,
放在国家预算外,由各有关部门自收自支,
自行管理。
3.“减税让利”措施使政府从企业中获得收入的能
力下降。计划经济时代,国有经济是企业的主要组成
部分,由于利润要全部上缴,若将其视作是所得税的
话,则税率为100%。改革开放后,经过几次变革,
政府来自国有企业的利润收入消失了,转化为所得税
收入,几经变革后,税率最终降低到了33%。
同时,对这一期间明显壮大的其他所有制企业也实行
了减税,如对经济特区、经济技术开发区等特定区域
的税赋优惠,对三资企业和乡镇企业的减免税待遇等
等。在减税的同时,由于尚未形成有效的企业财务审
计和监管制度,导致税收征收效率低下,在现实中表
现为实际税率低于名义税率,这就在客观上起到了另
一种减税的作用。据测算,1994年增值税、营业税、
关税的实际税率仅为12%、%、%,与其名
义税率相去甚远。
4.国债融资从无到有,逐渐获得了发展。
1978年后我国财政的收支失衡压力随着各
项“放权让利”改革的开展而不断上升,
为了应对这种压力财政部门最初采用的方
法是直接向中央银行透支,但随着物价水
平的上涨,货币发行收入增加过快可能引
发通货膨胀的危险也愈发明显。1985年通
货膨胀率一下子跃升到9%以上,迫使政府
必须考虑其他可行的财政融资途径,而居
民收入在国民收入分配中所占比例增大这
一情况也为发行国债创造了条件。
5.政府控制的金融剩余的规模在不断增加。“放
权让利”的改革主张在推动经济增长的同时,也
使收入分配格局向企业和居民倾斜,从而推动了
银行存贷款规模的增长。在国有银行一统天下的
情况下,政府自然会通过种种方式来诱使或强制
其为国有企业和公共项目提供贷款,以金融汲取
能力的强化来弥补弱化了的财政汲取能力。
在计划经济时代,银行只对企业生产和流通中的
临时流动资金不足发放贷款。但由于财政资金的
不足,80年代以后国有企业的自有流动资金和固
定资产投资都逐渐要依靠银行贷款来提供。
40
43
45
52
55
51
62
73
67
52
55
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82
79
70
77
65
58
0102030405060708090
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
国有银行存款/GDP(%)
国有银行贷款/GDP(%)
0
5
10
15
20
25
30
198119821983198419851986198719881989199019911992
预算内投资/投资总额国内贷款投资/投资总额
6.货币发行收入规模庞大。
年度①GDP
(亿元)
②基础
货币余
额(亿
元)
③基础货币
增加额(亿
元)
④外汇占款
增加额(亿
元)
⑤通货
膨胀率
(%)
⑥=(③
-④)/
①(%)
⑦通货
膨胀税
税率=
(上年
②×当
年⑤)
/当年
①(%)
⑧铸币
税税率
=⑥+
⑦(%)
1985—————
1986-
1987
1988-
1989
1990
1991
1992-
1993
第二阶段,1994后
“弱财政、强金融”的格局,为我国国民经济的持续发
展做出了积极的贡献。有的学者将财政收入的减少看作
是我国政府寻求最佳税率努力的反映,并认为这种努力
有效促进了经济的增长与发展。这一格局中存在种种问
题,可以说是利弊参半的。
概括说来,“放权让利”仅仅是完成了市场化改革的第
一步,通过物价和商品市场的自由化取得了令人瞩目的
效益增长,但由于政府不得不牢牢抓住对金融部门的控
制权,通过增强了的金融汲取能力来为许多政府行为融
资,从而使得金融市场化的改革举步维艰,其结果就是
金融部门无法有效发挥合理配臵经济资源的作用,这从
长期看必定会影响我国经济发展的后劲。经济的发展要
求市场化改革迈出它的第二步,对“弱财政、强金融”
的格局做出反方向的调整。
1.1994年的“分税制”改革。这一改革致
力于破除地方财政包干体制的种种弊端,
根据事权界定各级财政的支出范围,按照
税种划分中央与地方的收入范围,有利于
规范各级政府的财政收支活动,并通过提
高中央在财政收入增量中的集中比例,扭
转了中央财政在财政收入分配中的不利地
位。1994年中央收入占财政总收入的比例
一下子从1993年的22%提高到了%,
此后也一直保持在50%左右。
2.1994年的税制调整和征管体系改革。主要内
容包括①以公平、中性、透明、效率优先为原则,
调整了流转税制,建立了以增值税为主体的流转
税制体系。②归并和统一了所得税,力图消除企
业所得税和个人所得税上的种种差异。③配合
“分税制”,改革了税收征管体制,明确划分了
中央与地方的税种及征收管理权限,实行了中央
税与地方税分开征收,两条线垂直管理的体制。
这一改革在名义税率没有明显改变的情况下,大
大促进了税收征管能力的提高,缩短了名义税率
与实际税率间的差距。税收占GDP的比例有了大
幅度的提高。
1993-2020年财政收入占GDP比重
3.1994年后日渐明确的转换财政职能范围、优
化支出结构的改革思路。政府预算外、制度外收
入的膨胀,归结起来是由两大原因造成的:一是
政府职能中保留有太多计划经济时代的痕迹,政
府行为与市场行为间的分野没有得到明确界定,
导致政府一方面管了许多不该管的事,另一方面
许多该管的事,无法从正常渠道得到足够的收入
来管,只能从预算外和制度外想办法;二是中央
政府和地方政府间没有明确彼此的收支范围,使
得地方政府对中央会如何干预自己的收入存有猜
疑,因此总是希望在预算内收入之外保有一些自
己可灵活支配的收入,致使预算外和制度外收入
泛滥。“公共财政”与“分税制”这两套改革思
路,分别为以上这两大问题提供了解决的途径。
4.国债发行规模不断扩大。国债余额占
GDP的比重由1994年的%升至2020年
的22%。其中实施积极财政政策所发行的
8000亿长期建设国债最为引人注目。
5.通过对银行体系的一系列改革,抑制了政府支配金融
剩余的能力。1994年对银行的商业性业务和政策性业务进
行了分离,为专业银行向商业银行的转变创造了条件,原
有的政策性业务转由三家政策性银行处理。此后又通过
《商业银行法》对商业银行的资产负债比例作了进一步规
定,将它们的经营重心转向保证资金的安全性、流动性和
盈利性方面。1998年,中央银行取消了对国有商业银行的
贷款限制,推行资产负债管理与风险管理,弱化了对其业
务的控制。另外还要求商业银行不要按照行政区划设立分
支机构,以避免地方政府对其经营活动的干预。在政府放
松对国有商业银行控制的同时,积极推动金融机构多元化
的发展,使得国有商业银行贷款增加额在全部金融机构贷
款增加额中的比重不断下降。1997年这一比例超过70%,
1998、1999、2020年降到60%左右,2020年更是下滑到
了49%,2020年为%,这也反映了政府金融汲取能力
的弱化趋势。
6.货币发行收入减少。从1994年开始,中
国人民银行就不再直接对工商企业发放政
策性贷款了,1995年通过的《中央银行
法》,明文禁止财政直接向中央银行透支
和发债,这就切断了政府从货币发行中获
得收入的两条重要渠道。而从1997年开始,
我国经济中出现通货紧缩现象,使得通货
膨胀税的税率成了负值,政府不但不能从
中获得收益,反而有损失。
两种汲取能力的消长变化,使我们能够从
经济转轨的动态角度来判断财政规模的合
理性。从推动金融部门走向市场化的目标
来说,只要占据垄断地位的国有商业银行
仍被政府用作发放特定意图贷款的工具,
就说明财政收入的规模仍不足以保证政府
履行各项职能,因此还有进一步扩大财政
收入规模的必要。
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