公共管理学陈振明二版笔记(全）-文库吧

【正文】 导的基础上，接受其他相关部门的领导和监督，有助于决策科学化、民主化。 矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。与直线 职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。 矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。 旁系组织：是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合的方式组成 某一特定的常设机构，来解决特定问题。与矩阵结构不同的是旁系组织在完成任务时并不与自己的本职工作完全脱离。 三 我国政府组织的结构 也称为层次结构，它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从的关系。 我国的行政组织可以可分为中央与地方行政组织两大类。 中央即指中央人民政府一级，地方政府分为三种类型： （ 1） 两级制 （ 2）三级制 （ 3）四级制 又称为分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织或部门之间分工协作的来往关系。横向结构中各部门都有明确的工作范围和相应 的权责划分，各部门之间是一种平行关系。 行政组织的活动的复杂性也决定了仅仅按职能方式划分部门是不够的，还应结合其他方式来进行分部，主要有（ 1）按区域划分（ 2）按服务对象划分（ 3）按行业和产品类型划分 四 行政组织体制的基本类型 行政组织体制的类型按照不同的标准有不同的划分方法 1. 首长制和委员制 依据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员制。 首长制指行政组织的最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。它的优点是权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任 务。缺点是由于行政决策权的独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制。 委员制指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。 它的优点是：能够集思广益，容纳多方面的意见，处世考察周全，委员相互牵制，有利于权力监督。缺点是：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间互相协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。 2. 层级制与职能制 层级制指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。 其优点 是组织系统业务相通，便于沟通领导，利于统一指挥。缺点是上级任务繁杂，往往顾此失彼，缺乏专业分工，行政首长权利集中，容易造成独断专行。 职能制指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。 优点是分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，缺点是分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。 3. 集权制与分权制 集权制是指行政权利集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关 的指令办事的组织体制。 优点是政令统一，可在行政组织系统内实行一致的标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。 缺点层级节制过严，下级行为带有被动性，不能因地制宜。 分权制指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。 优点是各级行政组织可以因地制宜的发挥自己的特长和优势，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。 缺点机构间协调配合难度大，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。 第三节 公共组织的过程与行为 一． 组织权力及其运作 1. 权力的来源 a． 正 式的职位 b． 所控制的资源 c． 对决策前提和信息的控制 d． 居于组织的中心位置 2. 权力的运行 a. 自上而下的权力运行的目的是控制下属 b. 自下而上的权力运行的目的是控制上级 c. 横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门 3. 组织授权 组织授权分为外部授权和内部授权，外部授权指组织间的授权，如中央对地方的授权 内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。 二 .组织冲突与协调 当一个组织认为其他组织的行为对自己组织构成阻碍时，组织冲突便产生了。冲突主要 有三种形式： （ 1） 目标与顾客的冲突。 （ 2） 功能与领域的冲突 （ 3） 目标的冲突 组织协调是组织运作的重要环节。也是组织管理者的基本任务之一。组织协调可分为水平协调合垂直协调两类。 （ 1） 水平协调。水平协调是指组织间水平方向上的合作。 （ 2） 垂直协调。垂直协调不同于水平协调，它依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调。 （ 3） 组织合作模型 组织合作模型的 主要特征是实行小团体控制；发展具有高参与性的组织文化；竞争以时间为基础，是效率的竞争；成立自我管理的团队等。 组织合作模型可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费，增强组织成员俄团结。 三、个体行为与组织行为 理论与 Y 理论（见孔茨管理学笔记不再重复） 成人发展模型 。 文化行为模型 。 政治行为模型 主导理论是公共选择理论或理性选择理论。公共选择理论假定组织中的个体是 人 ，个体行为具有 经济人 的特征：其一，经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择；其二，经济人追求是的自身利益的最大化。 第四节 公共组 织环境 一．公共组织的生态环境 公共组织的生态环境主要是指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也是包括存在于组织之外的中介环境。公共组织环境就是指公共组织身外所有能够直接或间接队组织存在与发展产生影响的因素的总和。 二、组织环境的基本构成因素 三、公共组织的变革与发展 公共组织生命周期的发展阶段主要有四个： （ 1） 产生（创业）阶段。在这个阶段，组织规模较小，组织机构处于非规范化的状态，科层结构也不健全 （ 2） 集体化阶段。在这 个阶段，组织规模迅速扩大，组织形成了有利的管理层并提出明确的 目标方向 （ 3） 规范化阶段。在这个阶段，组织处于相对稳定状态，科曾结构国家完善，组织管理具有一整套规范化的程序 （ 4） 精细阶段。在这个阶段，科层结构应有可能达到极限，管理者开始尝试改变结构以提高组织效率，组织内部进一步西细化 组织变革不是一个自我适应的过程，而是一个有组织、有计划的过程。组织变革过程主要包括以下环节： （ 1） 对危机的感知 （ 2） 变革方向的确定 （ 3） 变革 20 世纪 90 年代以来，最引人注目的公共组织变革理 论当数 政府再造 论。 4. 组织变革趋势 目前，关于组织变革趋势的研究主要从三个方面展开。 一是着眼于经济时代组织特征及内部个体作用的变化。典型的理论：学习型组织理论 二是着眼于组织结构的变化。如 无缝组织 论以及 网络组织 论、 虚拟组织 论等。 三是着眼于组织功能的变化。诸如 政府再造论 第二章 政府改革与治理 第一节 治理理论 治理词源含义 :可以代指任何活动的协调方式；最为最小国家的治理；作为公司的治理；作为新公共管理的治理；作为善治的治理；作为社会控制系统的治理；作为自组织网络 的治理。 一 治理理论的研究途径 这一理论将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，包括最小国家的治理，新公共管理和善治等用法。 新公共管理 以经济人为假设，强调顾客导向和结果导向，关注公共部门的微观经济问题 善治 主要指合法，效率，负责，透明，开放，是规范权力的根本要求。 我国学者从政府管理的角度关注治理理论。，认为治理是明确政府在现代市场经济中的角色，改革公共部门的管理，建立可预知的法律框架，健全责任制度和规范公共权利。 社会的途径 在这一途径看来，治理是公民社会的自组织网络，是公民社会部门自主追求公同利益的过程中创造的秩序。自治的公民社会是共同利益的自愿结合，通过不受国家支配的公民团体或民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设，自我协调，自我联系，自我整合，自我满足，从而形成一个制度化的，不需要借助政府及其资源的公共领域。 这一途径试图在网络管理的框架内整合上述两种研究途径。 一方面，它继承自组织网络的观点，将治理看作是相互依存状态下的管理，将公民社会看作是治理的主体，并用它来解释公私部门分享权力，合 作治理的新型关系，从而确立了多中心的公共行动体系论。 另一方面，它也吸收了政府管理途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义。 网络治理的新特征： 1） 多中心的公共行动体系 合作网络途径认为 ,我们生活在一个相互依赖的环境中，没有哪个机构拥有充足的资源和知识可以独自解决所有的问题，在解决公共事物时，相互依存的行动者通过交换资源，共享知识，谈判目标采取有效地集体行动 2） 反思理性的复杂人 行为假设 它认为公共行动者再不确定的社会条件下，不可能获得有关公共问题的所有信息，不 可能拥有处理信息的完全能力，也不可能绝对理性的进行选择，但是行为者能够通过不断的对话交流信息，克服有限理性的不足，改进行为模式提高适应社会的能力。 3） 合作互惠的行动策略 在网络治理中，每个行动者的行为都会对其他行动者的产生影响，所以行动者早考虑个人的行动策略时都会考虑其他行动者的选择。相互依赖的公共行动者由于利害关系、信息共享，更有动机和条件采取合作行动，以创造多赢博弈的机会。 4） 共同学习的政策过程 在合作网络途径看来，治理与统治的实质一样，都在于做出有约束力的决策，将行动者的不同偏好转化成分配 价值的政策。各种主体通过对话和协商，交流信息，谈判目标，增进合作，在改善互动关系的同时达成各方都可以接受的政策方案。 二、网络治理的实践类型 一般用来指为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事物的合作管理。 全球治理的特点： 1） 治理的主体是世界范围的公共行动者 2） 治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题 3） 治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事物的制度安排 特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。通过转变和让渡职能，重新调整政府和社会，政府和市场的边界，将多中心的制度安排导入了公共产品和公共服务的生产和供给中，使政府部门与非政府部门形成紧密的相互依赖关系。 合作网络的三种表现形式： 1） 政府间合作网络 2） 服务项目执行网络 3） 公私合伙网络 a 财政补助 b 特许经营权 c 公私合营企业 社区治理是对社区合作网络的管理。 社区提供服务的方式主要有以下几种： 1） 志愿服务 2） 通过非营利组织或者 私营机构来整合社区的公共服务资源 3） 消费者控制 四、网络治理的多重困境 并非任何社会问题都可以通过合作网络来解决，在市场和政府起不了作用的地方，合作网络也不一定能有效发挥作用。有些情况下，导入网络不仅不能解决问题，而且可能恶化问题。因此要想避免失败现象的出现，必须明确解决复杂问题，是在不完善的市场， 不完善的政府和不完善的网络中进行结合和选择。 主要是指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。公众的这些认知是造成二者紧张关系的直接原因。要想将政治系统的合法 性和合作网络的合理性有机结合在一起，就必须改造公民文化，引导公众立足相互依赖的社会环境去认识和评判政治系统与合作网路的关系。 治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。从需求来看，变动不居的治理环境和日益增多的社会团体产生了层出不穷的公共需求，可能向合作网络提出不尽相同甚至是相互对立的政策主张，并强烈要求合作网络解决，从能力来看，合作网路不是全能的，其解决问题的资源总是有限的，更何况影响网络运行的因素是多样的，因此相对于有限度的治理能力来说，治理需求的无限增长，就必然存在治理 的有效性问题。 合作网路要想进一步发展，就必须认真构建和完善责任机制，来增强网络的责任性和回应性，可以从以下几个方面来强化： 第一， 加强行政伦理建设，重塑职业主义精神 第二， 完善公共责任制度，确保公民权利的实现 第三， 在合作网络中，政府也有特殊的责任定位 第二节 当代西方政府改革 一、 当代西方政府改革的浪潮 1. 西方各国政府改革的概况及特点 方 克 定 将 当 代 西 方 政 府 改 革 实 践 分 为 三 种 类 型 ： 一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大澳大利亚和新西兰在不同程度上推